كرم شعار وويليام كريستو
معهد الشرق الأوسط – واشنطن
في 17 يونيو 2020، أعلن المبعوث الخاص لوزارة الخارجية الأمريكية إلى سوريا، جويل ريبيرن، عن بداية “صيف قيصر”، واعداً بموجة من العقوبات بموجب قانون قيصر لحماية المدنيين في سوريا الذي تم إقراره أخيرا.
ولكن الصيف أتى ومضى، دون أن يكون هناك الكثير للتباهي به. فحتى الآن لم يصنف سوى أربعة أفراد[1] – كانوا أساسا تحت عقوبات الاتحاد الأوروبي – وتسعة كيانات بموجب القانون.
لم يرقَ الاستخدام المقتصد لقانون قيصر إلى مستوى الرسائل التي كانت إدارة ترامب ترسلها، كما لم يرقَ إلى الإثارة التي تولّدت بين مؤيدي سوريا الذين رأوا أن تمرير القانون هو بمثابة اتخاذ الولايات المتحدة أخيراً إجراءات ضد جرائم نظام الأسد، بعد ما يقرب من عقد من الزمن منذ أن أسقط النظام أول برميل متفجر.
أضف إلى ذلك أن التركيز الشديد على قانون قيصر قد امتص الهواء من مجتمع اتخاذ القرارات حول سوريا في واشنطن. ولكن الأسوأ من ذلك أن التنفيذ الرديء للقانون يسبب مشاكل أعمق تتعلق بالعقوبات الأمريكية على سوريا ككل.
يساهم تنفيذ القانون الحالي في المعاناة الإنسانية دون تحفيز تغييرات سلوكية إيجابية من جانب النظام. لعلاج هذه الأضرار، يجب توضيح حدود قانون قيصر، وبشكل عام، يجب إجراء تغييرات ملموسة على العقوبات الأمريكية والسياسة السورية.
كيف يختلف قانون قيصر عن العقوبات السابقة؟
ووفقًا لإبراهيم العلبي، المدير التنفيذي لبرنامج التطوير القانوني السوري، فإن القانون يطبق عقوبات “مماثلة للعقوبات السابقة من حيث تأثيرها”، وليس في القانون ما يجعله أكثر “استهدافاً” من حزم العقوبات الأخرى، كما زعم البعض.
وفي حين أن العقوبات ليست أكثر استهدافاً، إلا أن التشريع له سمتان عمليتان تميزانه عن العقوبات السابقة على سوريا.
أولاً، قانون قيصر قانون أقره الكونغرس. في السابق كان تطبيق العقوبات السابقة على سوريا بعد عام 2011 يأتي بموجب أوامر تنفيذية يصدرها الرئيس، وتمنح العقوبات التي تتم بموجب أوامر تنفيذية الحكومة الأمريكية مزيداً من المرونة لإلغاء هذه العقوبات. على النقيض من ذلك، فإن العقوبات بموجب قانون قيصر الذي أقره الكونغرس يصعب إزالتها. فللخروج من قائمة العقوبات، قد يضطر الأشخاص المصنفون أن يخضعوا للمحاكمة على جرائم الحرب التي تمت معاقبتهم بسببها.
ثانيًا، يعزز قانون قيصر القدرة على فرض “عقوبات ثانوية” على كيانات أو أفراد من أطراف ثالثة. على الرغم من استهداف الأجانب بموجب أوامر تنفيذية سابقة، فإن المشاركة الإضافية للسلطة التشريعية في القانون تعزز سلطة وزارة الخزانة الأمريكية في معاقبة مواطني الطرف الثالث.
سياسة الولايات المتحدة تجاه سوريا ورسائل غير واضحة
على الرغم من أن الولايات المتحدة أضافت عشرات السوريين إلى قائمة العقوبات الخاصة بها هذا الصيف، إلا أن الغالبية لم يتم تصنيفها بموجب قانون قيصر. يخلق هذا الاتجاه تناقضاً كبيراً مع النهج المعلن لإدارة ترامب في التعامل مع النظام في سوريا.
يمكن استخدام قانون قيصر كأداة فعالة وإرسال الإشارات مفادها أن الولايات المتحدة أقل استعداداً للتفاوض مع أفراد معينين، نظراً لأن شطب من يخضعون للعقوبات بموجب القانون أصعب مما هو عليه بموجب أمر تنفيذي، بينما يتمّ استهداف الأفراد بموجب أوامر تنفيذية لإظهار المرونة والتلويح بإمكانية التفاوض في المستقبل، مما يخلق حافزاً لتغيير سلوكهم. ومع ذلك، وفقاً لاستراتيجية العقوبات الحالية، من غير الواضح ما إذا كان المعاقبون قادرين على التمييز بين العقوبات المختلفة أو أنهم على دراية بكيفية شطبها.
ومما زاد من تعقيد الرسائل المتعلقة بالعقوبات أن المعايير الفعلية لاختيار المعينين لكل من قيصر وأنظمة العقوبات السورية الأخرى لا تزال غامضة. فعلى سبيل المثال، لماذا تمت معاقبة كرم الأسد، الذي يقود مجموعة صغيرة من الشبيحة بدلاً من سامر كمال الأسد، المتورط في تهريب المخدرات عبر الحدود وهو ممول رئيسي للنظام؟ ما هي أهمية معاقبة حافظ الأسد – نجل بشار الأسد البالغ من العمر 19 عاماً – بدلاً من غيره من كبار أعضاء النظام؟ لماذا استُهدفت سمية حمشو بموجة العقوبات الأخيرة رغم أنها تابعة للمعارضة ومنشغلة بشكل أساسي بإدارة شركتها المعمارية في قطر؟ ولماذا تمت إزالتها بهدوء من القائمة بعد أيام؟
بدون تفسير واضح للكيفية التي يتم وضع الأفراد فيها على وجه التحديد على قائمة العقوبات، يصعب تقديم الحجة القائلة بأن العقوبات تهدف إلى التحفيز على التغيير في السلوك.
أخيراً، على الرغم من أن قانون قيصر يعزز قدرة الإدارة على فرض عقوبات ثانوية، إلا أنه لم تتم معاقبة أي شخص بموجب القانون حتى الآن. وفي حين أن الرسائل الموجهة لمن يخضعون للعقوبات لم تكن واضحة، فإن أحد أقوى تأثيرات قانون قيصر كان الإشارة العامة إلى أن الولايات المتحدة لن تسمح بالاستثمار الأجنبي في إعادة إعمار سوريا. على الرغم من أن التهديد المستمر بفرض عقوبات ثانوية ليس عظيماً ومباشراً مثل إصدار قائمة بالأفراد الذين تم فرض عقوبات عليهم مؤخراً، إلا أنه يمنع الشركات بهدوء من توقيع عقود جديدة للاستفادة من مشاريع إعادة التطوير المنتظرة في سوريا.
غير أنه ما لم تتابع الولايات المتحدة فرض عقوبات ثانوية – وهي آلية مصممة لتثبيط المستثمرين الأجانب – فإن واشنطن تخاطر بفقدان القوة الرادعة لقانون قيصر.
كيف يمكن أن يرضخ النظام في سوريا للضغط؟
كان تمرير قانون قيصر تتويجاً لسنوات من الدعوة من قبل الجماعات السورية الأمريكية، وكان يُنظر إليه على أنه انتصار أخلاقي ضد وحشية نظام الأسد. ويعتبر إنشاء المساءلة في التشريعات أمراً محورياً حيثما يوجد إفلات من العقاب. القانون معني في المقام الأول بتقديم مرتكبي جرائم الحرب إلى العدالة، وبدرجة أقل، تحفيز النظام على تغيير سلوكه.
من أجل رفع العقوبات، تحتاج الحكومة في سوريا – من بين أمور أخرى – إلى “إقامة مساءلة ذات مغزى لمرتكبي جرائم الحرب”. سيكون القيام بذلك أمراً وجودياً لدمشق، لأنه سيورط معظم النظام والأوليغارشية المحيطة به في جرائم الحرب المذكورة.
وبهذا المعنى، فإن عقوبات قانون قيصر هدفها المعاقبة في المقام الأول، وليس خلق حافز للعاقبين لتغيير سلوكهم. لماذا يتبادل عضو رفيع المستوى في النظام امتيازاته وثرواته مقابل زنزانة سجن؟ إذا كانت العقوبات هي العصا فأين الجزرة؟
ويمكن رؤية هذا النقص في الحوافز في مثال استجابة بعض المعينين، مثل وسيم قطان، بالتعبير عن فخرهم بإدراجهم في القائمة، ففي أذهان الموالين للنظام، فإن معاقبتهم تؤكد ولاء الفرد وتساعد على ترسيخ موقعهم داخل النظام.
ولا يزال السيناريو البديل، حيث يمكن أن يؤدي الضغط المطلق للعقوبات الأمريكية إلى انهيار النظام، مجرد احتمال، حيث تخضع دمشق لشكل من أشكال العقوبات الأمريكية منذ عام 1979 وعقوبات دولية منذ عام 2011، لكن بشار الأسد لم يتوقف بعد عن قصف المدنيين وتعذيبهم.
ومن غير المرجح أن تؤدي العقوبات في حد ذاتها إلى “كسر النظام”. يمكن للعقوبات أن تكون أداة فعالة؛ ومع ذلك، هي ليست أكثر من ذلك. ومن المفترض أن تكون الأداة واحدة من بين العديد من الأدوات في صندوق الأدوات، وليست بديلاً منفرداً للسياسة.
على الرغم مما أعلنته دمشق على مدى السنوات القليلة الماضية، من الواضح أن العقوبات ليست السبب الجذري لمشاكل سوريا الاقتصادية. لقد تسبب نظامها السياسي الذي ينخره الفساد والحرب التي استمرت عقداً من الزمان والأزمة المالية في لبنان المجاور في إلحاق ضرر أكبر مما يمكن أن تسببه العقوبات.
ومع ذلك، من السذاجة الادعاء بأن العقوبات لا تضر بالمدنيين، حيث تقر معظم الدراسات بذلك ولا تختلف إلا في حجم الضرر المطروح. وسلط تقرير حديث صادر عن لجنة الأمم المتحدة الاقتصادية والاجتماعية لغرب آسيا الضوء على القنوات المختلفة التي تؤثر العقوبات من خلالها على المدنيين، مشيراً إلى أن “العقوبات الاقتصادية الشاملة قد أثرت سلباً على الاقتصاد وكان لها تأثير على الناس العاديين، مما قلل من القدرة على الحصول على الأمور الأساسية وتلبية الاهتمامات الإنسانية العاجلة “.
بالإضافة إلى ذلك، كما قال الممثل الخاص الأمريكي لسوريا جيمس جيفري في يونيو، ساهمت العقوبات الأمريكية في انهيار الليرة السورية، وفي عام واحد فقط، فقدت العملة 70 بالمئة من قيمتها، ويؤذي انخفاض سعر الصرف كل مقيم سوري. تصبح جميع الواردات أكثر تكلفة – الرصاص والأدوية على حد سواء.
نظريًا، قد يكون الألم قصير المدى للمدنيين يستحق العناء على المدى الطويل إذا توقف النظام في سوريا عن ارتكاب انتهاكات حقوق الإنسان وخضع للمساءلة، فالسيناريو البديل، حيث يبقى الأسد في السلطة إلى أجل غير مسمى، هو بلا شك أسوأ.
ومع ذلك، فإن تنفيذ قانون قيصر يحتاج إلى الإصلاح. وبصريح العبارة، يعني التنفيذ الأفضل للقانون وجود معايير واضحة وشفافة لاستهداف الأفراد، وإنشاء معالم سلوكية واقعية وقابلة للتنفيذ لإزالة العقوبات، واستخدام ميزة العقوبات الثانوية لقانون قيصر.
لكن لن يكون لأي من ذلك أي فائدة بدون سياسة أوسع وأكثر شمولية تجاه سوريا. في ظل غياب سياسة أمريكية متماسكة، وفي ظل الافتقار التام للرؤية الاستراتيجية بشأن كل من العقوبات وسوريا، فربما لن يفشل قانون قيصر في تحقيق أهدافه فحسب، بل قد ينتهي به الأمر إلى إلحاق الضرر بالمدنيين السوريين أكثر من أي شخص آخر، أي الشعب نفسه الذي جاء القانون ليساعده.
[1] الأشخاص الأربعة المستهدفون بموجب قانون قيصر هم: خالد الزبيدي ، ونادر قلعي ، ونذير أحمد محمد جمال الدين ، ووسيم أنور القطان.
ترجمة الناس نيوز
————————————————-
كرم شعار وويليام كريستو
